|
Einar Ólafsson |
Veljum öðruvísi veröld |
Einkavæðing, einkarekstur
eða hvað?
|
|
|
eftir Einar
Ólafsson |
|
|
„
Í umræðunni um einkaframtak og fjölbreyttara
rekstrarform í heilbrigðisþjónustunni hamra
menn vísvitandi á hugtakinu einkavæðing.
Ég segi vísvitandi vegna þess að mér
þykir augljóst að tilgangurinn sé sá
einn að afvegaleiða umræðuna með villandi
upplýsingum og rangri notkun hugtaka. Almennur
skilningur á hugtakinu einkavæðing er sá að
þar sé um að ræða sölu á
opinberri stofnun, fyrirtæki eða öðrum opinberum
eignum til einkaaðila og í kjölfarið komi hið
opinbera hvergi nærri viðkomandi rekstri. Við
ræðum þau markmið ríkisstjórnar
Sjálfstæðisflokks og Samfylkingar að skapa
svigrúm til fjölbreytilegri rekstrarforma í
heilbrigðisþjónustunni, m.a. með
útboðum og þjónustusamningum þar sem
jafnframt verður tryggt að allir hafi jafnan aðgang að
þjónustunni. Með slíku einkaframtaki eða
einkarekstri er einstaklingunum falinn rekstur á tiltekinni
þjónustu sem eftir sem áður er greidd úr
opinberum sjóðum.“ Guðlaugur Þór
Þórðarson heilbrigðisráðherra í
umræðum á Alþingi 7. feb. 2008 (http://www.althingi.is/altext/raeda/135/rad20080207T133739.html) „Samfylkingin
hefur hafnað einkavæðingu í heilbrigðiskerfinu
og mismunun á grundvelli efnahags. Samfylkingin vill hins vegar
auka sjálfstæðan rekstur í
heilbrigðiskerfinu og það vill þessi
ríkisstjórn einnig. Það er
grundvallarmunur á einkarekstri og einkavæðingu.
Einkarekstur leggur til almannaþjónustu á
kostnað ríkisins en einkavæðing felur í
sér greiðsluþátttöku almennings.“ Ágúst Ólafur
Ágústsson varaformaður og þingmaður
Samfylkingarinnar í umræðum á Alþingi 7.
feb. 2008 (http://www.althingi.is/altext/raeda/135/rad20080207T134524.html) „Ég
vil beina því til hæstv.
heilbrigðisráðherra að hann virði rétt
okkar þingmanna Vinstri hreyfingarinnar – græns
framboðs og fleiri til að nota orðið væðingu
sem hugtak yfir mismunandi einkarekstur. Það má ekki
kalla það einkavæðingu, segir ráðherra,
á sama tíma og verið er að setja
umbúðir utan um einkarekstur sem er með mismunandi
hætti. Við tökum allan þennan
mismunandi rekstur undir eitt hugtak og köllum hann
einkavæðingu rétt eins og hugtakið
iðnvæðing nær yfir ákveðna
þróun. Við köllum þessi mismunandi
rekstrarform einkavæðingu. Við skiljum vel
viðkvæmni hæstv. ráðherra og þingmanna
Sjálfstæðisflokksins fyrir þeirri orðanotkun
en við notum orðið á þennan veg.“ Þuríður Backman
þingmaður Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs
á Alþingi 12. mars 2008 (http://www.althingi.is/raeda/135/rad20080312T144833.html) „Breytingarnar eru þær að einkavæða
heilbrigðisþjónustuna meira og minna og eigum
við eftir að sjá meira af því á
næstunni. En þetta orð, einkavæðing, á
algjörlega við í þessu sambandi. Þetta
er einkavæðing þó einkavæðing
sé líka til annars konar og það á
við þegar verið er að selja
ríkisfyrirtæki. En þetta er engu að
síður einkavæðing.“ Valgerður Sverrisdóttir
varaformaður og þingmaður Framsóknarflokksins
á Alþingi 12. mars 2008 (http://www.althingi.is/raeda/135/rad20080312T144955.html) „Ef
við tökum undir skilgreiningu Vinstri grænna á
einkavæðingu þá er Salahverfið
væntanlega einkavæðing. Öldrunarþjónustan,
Grund og Hrafnista og annað slíkt, er nokkurn veginn
öll einkavæðing. Læknavaktin er
einkavæðing. Art Medica er einkavæðing...“ Guðlaugur Þór
Þórðarson heilbrigðisráðherra á
Alþingi 12. mars 2008 (http://www.althingi.is/raeda/135/rad20080312T145326.html) Einkavæðing –
einkarekstur: mismunandi skilningur stjórnmálamanna
Af ofangreindum
tilvitnunum, sem eru með leturbreytingum mínum, í
ráðherra og þingmenn úr fjórum
íslenskum stjórnmálaflokkum má ljóst
vera að ekki ríkir eining um hugtakanotkun þegar kemur
að umræðum um einkavæðingu, einkarekstur
eða breytingar á rekstrarformum í
heilbrigðismálum. Guðlaugur
Þór Þórðarson
heilbrigðisráðherra og Ágúst Ólafur
Ágústsson greina að einkavæðingu
og einkarekstur. Sá fyrrnefndi segir
það almennan skilning á hugtakinu einkavæðing að þar sé um
að ræða sölu á opinberri stofnun,
fyrirtæki eða öðrum opinberum eignum til
einkaaðila og í kjölfarið komi hið opinbera
hvergi nærri viðkomandi rekstri. Sá
síðarnefndi segir einkarekstur leggja til
almannaþjónustu á kostnað ríkisins en einkavæðingu fela í sér
greiðsluþátttöku almennings. Hér er nokkur
blæbrigðamunur á. Skilgreiningar þeirra fela
það hins vegar báðar í sér að
orðið einkavæðing eigi ekki við
um þær breytingar sem nú er verið að gera
í heilbrigðiskerfinu. Það er svo spurning hvort
það sé rétt hjá
heilbrigðisráðherra að skilgreining hans sé
hinn almenni skilningur. Þuríður
Backman og Valgerður Sverrsidórrir skilgreina hugtakið einkavæðing hinsvegar á annan
hátt. Sú fyrrnefnda tekur öll mismunandi
einkarekstarform undir eitt hugtak, einkavæðingu,
en segir jafnframt að einkavæðing,
rétt eins og hugtakið iðnvæðing,
nái yfir ákveðna þróun. Sá
virðist líka vera skilningur Valgerðar, þ.e.
að orðið einkavæðing eigi
við um þær breytingar sem unnið er að í
heilbrigðiskerfinu. Þannig greina þær raunar eins
og hinir þingmenirnir milli einkavæðingar
og einkareksturs. Rétt er
að taka fram að ég hef ekki kannað hvort
þessir þingmenn hafi skilgreint þessi hugtök
annars staðar og þá kannski öðruvísi.
Þessi orð féllu í lítt undirbúnum
ræðum og má vera að þingmenninirnir mundu
haga orðunum eitthvað öðruvísi við
nánari umhugsun. Í síðustu tilvitnuninni
sneiðir ráðherrann bersýnilega að þeim
orðum Þuríðar að einkavæðing
taki til allra mismunandi einkarekstrarforma. En eðlilegra er
að líta til þeirrar sameiginlegu skoðunar
Þuríðar og Valgerðar að í orðinu einkavæðingu felist þróun eða
ferli og af orðum Þuríðar má reyndar
ráða að hún hafi átt við að
breyting á rekstraformum geti verið liður í
slíku ferli. Það er fráleitt að segja
að Grund eða Hrafnista eða Læknavaktin séu einkavæðing jafnvel þó að
ráðherrann hafi í raun átt við rekstur
þessara fyrirtækja eða stofnana. Reksturinn er
auðvitað ekki einkavæðing
því að einkavæðing, eins og
t.d. iðnvæðing, svo gripið sé til
samlíkingar Þuríðar, er þróun
eða ferli úr einu formi eða ástandi í
annað. Ef við skiljum
orðið einkavæðingu sem ferli eða
þróun, eins og Þuríður og Valgerður
tala um, þá er ekki óeðlilegt að
líta svo á að í henni felist meira en bara sala á opinberri stofnun, fyrirtæki eða
öðrum opinberum eignum til einkaaðila þannig að
í kjölfarið komi greiðsluþátttaka
almennings og hið opinbera komi hvergi nærri viðkomandi
rekstri, svo slengt sé saman tilvitnununum í
Guðlaug Þór og Ágúst Ólaf
hér að ofan. Fróðlegt er því
sambandi að vitna til orða Hreins Loftssonar,
þáverandi formanns einkavæðingarnefndar
ríkisstjórnarinnar, á ráðstefnunni Nýskipan í ríkisrekstri - árangur
og markmið til aldamóta 26. nóvember 1996.
Í lok erindis síns sagði Hreinn: „Þegar framkvæmdanefnd
um einkavæðingu var skipuð að nýju snemma
á þessu ári var ákveðið að
nefndin legði aukna áherslu á útboð
rekstrarverkefna og þjónustu. Á þessu
sviði er fjölmargt ógert. Í
nágrannalöndum okkar eru opinberir aðilar í
auknum mæli að fela einkaaðilum að annast um
afmarkaða þætti opinberrar þjónustu
þó að ekki verði breyting á
greiðslufyrirkomulagi frá því sem verið
hefur. Á þessu sviði er unnið að nokkrum
verkefnum á vegum framkvæmdanefndar um
einkavæðingu. Má þar nefna útboð
mötuneyta ríkisins, rekstur skipa og rekstur
heilbrigðisstofnana. Ýmsum fleiri hugmyndum má velta
fyrir sér. Eins og hér hefur komið
fram er margt á döfinni á sviði
einkavæðingar sem unnið verður að á
kjörtímabili núverandi ríkisstjórnar.
Víðtækt samkomulag er um þessa stefnumörkun
eins og samþykktir frá landsfundi
Sjálfstæðisflokksins og flokksþingi
Framsóknarflokksins eru til vitnis um.“ (http://www2.stjr.is/fr/radh/radstef/hreinn.htm) Það er
athyglisvert að sjá hvað var á verksviði
framkvæmdanefndar um einkavæðingu árið 1996.
Það er að sjá að á þeim
tíma hafi það verið skilningur
ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og
Framsóknarflokks að einkavæðing væri ferli
sem fæli m.a. í sér útboð
rekstrarverkefna, að fela einkaaðilum að
annast um afmarkaða þætti opinberrar
þjónustu þó að ekki verði breyting
á greiðslufyrirkomulagi frá því sem
verið hefur. Skilgreining fræðimanna
Ég hef ekki
kannað skipulega skilgreiningar eða notkun fræðimanna
og stjórnmálamanna á orðinu einkavæðing
eða sambærilegum orðum á öðrum
málum (privatization, privatisering
o.s.frv.). En lausleg athugun sýnir að orðið er
skilgreint ýmist þröngt sem sala
ríkisfyrirtækja eða víðara sem ferli
eða þróun sem felur í sér flutning
eigna, starfsemi og ábyrgðar frá opinberum aðilum
til einkaaðila. Merriam-Webster's
Collegiate Dictionary
orðabókin enska (aðgengileg á netinu gegnum hvar.is) gefur upp orðið privatize: að breyta úr opinberri
eign eða yfirráðum í einkaeign eða
yfirráð. („to make private; especially : to change (as a business or industry)
from public to private control or ownership“). Encyclopædia Britannica segir um nokkrar tegundir einkavæðingar
að ræða, þar á meðal sölu á
eignum í ríkiseigu til einkaaðila, en orðið
geti einnig þýtt það að afnema
lögbundnar hömlur á samkeppni eða að
bjóða út þjónustu opinberra aðila. („There are several types of privatization.
One involves the sale to private owners of state-owned assets, and this
is most correctly called privatization. [...] Privatization can also
mean the dismantling of existing statutory restrictions on competition.
[...] Another demand of privatization is the contracting out of
publicly provided services.“) („Government
economic policy“ í
Encyclopædia
Britannica. Sótt 21. júlí
2008
frá Encyclopædia Britannica Online: http://search.eb.com/eb/article-26304) Á Wikipediu er hugtakið skýrt svo að það sé
það ferli að færa eignarhald frá opinbera
geiranum til einkageirans, en í víðari merkingu
vísi það til flutnings hverskonar opinberrar starfsemi
til einkageirans. („Privatization is the incidence or process
of transferring ownership of business from the public sector
(government) to the private sector (business). In a broader sense,
privatization refers to transfer of any government function to the
private sector including governmental functions like revenue collection
and law enforcement.“) (http://en.wikipedia.org/wiki/Privatization,
sótt 22. júlí 2008) Norski fræðimaðurinn Håkon Lorentzen fjallaði um hugtakið einkavæðing í greininni „Begrepet ‘privatisering’ – innhold og implikasjoner“ (1989 - http://www1.sv.no/fylker/oslo/prihelse/forskerne.html). Þar segir hann: „Orðið „einkavæðing“ má sem sagt nota til að lýsa
ferli þar sem einkaaðilar yfirtaka að fullu eða hluta
frá opinberum aðilum ábyrgð eða rekstur
við framleiðslu vöru eða þjónustu. („„Privatisering“ kan altså
brukes for å beskrive en prosess der private aktører helt
eller delvis overtar ansvar eller utførelse av
vare/tjenesteproduksjon fra det offentlige.“) Lorentzen greinir
síðan milli nokkurra forma einkavæðingar:
einkavæðing ábyrgðar,
markaðseinkavæðing, einkavæðing kostnaðar,
útboðseinkavæðing, einkavæðing
stjórnunar og tilboðseinkavæðing. Breski fræðimaðurinn Ruth Rikowski talar um yfirtöku fyrirtækjanna á almannaþjónustunni (corporate takeover of public services) í bók sinni Globalisation, Information and Libraries (Chandos Publishing 2005) og greinir hana í viðskiptavæðingu (commersialisation), einkavæðingu (privatisation) og fjármagnsvæðingu (capitalization). Um einkavæðingu segir hún: „Einkavæðing felur í sér að einkafjármagn flyst í raun inn í almannaþjónustuna“ („privatisation involves private capital actually moving into public services“) (bls. 109). Í bók sinni In the Public Interest? (Zed Books 1993) skilgreinir Brendan Martin einkavæðingu svo: „...einkavæðing er skilgreind
í þessari bók út frá breytingum
á hlutverki, ábyrgð, forgangi og forræði
ríkisins frekar en breytingu á eignarhaldi í
þröngri merkingu, en hún er einungis ein af
mörgum myndum einkavæðingarinnar.“ („...privatization is defined in this book in
terms of change in the role, responsibilities, priorities and authority
of the state, rather than narrowly to denote change of ownership. The
latter is one of its many mechanisms.“)
(bls. 11) Brendan Martin notar reyndar auk hugtaksins einkavæðing (privatization) hugtökin viðskiptavæðing (commercialization) og markaðsvæðing (marketization) og skýrði þessi þrjú fyrirbæri þannig í fyrirlestri sem hann hélt á vegum BSRB 27. september 1999 (Raunhæfar leiðir til að bæta almannaþjónustuna, BSRB 1999): „Við höfum kynnst
einkavæðingunni: að eignarhald eða stjórn
á því sem gert er sé færð í
hendur einkafyrirtækja. Við höfum séð
viðskiptavæðinguna: að opinberar stofnanir séu
knúnar til að starfa líkar því sem
einkafyrirtæki Í þessum fyrirlestri er notkun
hugtakanna einkavæða / einkavæðing
frekar samkvæmt hinni víðari skilgreiningu vegna hins
pólitíska og sögulega samhengis. Hann talar um framsalsrekstur, t.d. við rekstur vatnsveitna
þar sem fyrirtækið tekur að sér að reka
vatnsveiturnar án þess að
kaupa þær, og einkaframkvæmd sem
hefur t.d. verið beitt mikið í heilbrigðiskerfinu og
annarri almannaþjónustu í Bretlandi. Og hver er ástæðan fyrir því
að þessari aðferð er beitt? Jú,
ástæðan er m.a.: „... tækifærið sem
hún gefur stjórnvöldum til að halda
því fram að þau séu eiginlega ekki að
einkavæða þjónustu, sem viðkvæm er
frá pólitísku sjónarmiði, úr
því að eignirnar haldast í eigu ríkisins
eða verða eign þess að lokum. [...] En í
rauninni er þetta ekki annað en orðaleikur. Það
er hægt að einkavæða opinbera þjónustu
án þess að einkavæðingin taki til
eignarhalds á mannvirkjunum.“ (bls. 9) Einkavæðing í
sögulegu og pólitísku samhengi
Lítum
aðeins nánar á hið pólitíska og
sögulega samhengi. Um
nálægt þriggja áratuga skeið hefur
nýfrjálshyggjan átt mikil ítök
meðal ráðamanna víða um heim og er eitt
helsta stefnumál hennar að auka sem mest rými
„frjálsra“ viðskipta, bæði með
því að afnema allskyns höft og færa
opinberan rekstur og/eða eignir í hendur einkaaðila.
Sumir eru efins um að orðið „frjáls“ eigi fyllilega
heima þarna því að á endanum séu
það stærstu og auðugustu aðilarnir sem
græði mest á þessu og útiloki jafnvel
aðra. Einfaldasta
leiðin til að færa opinberan rekstur og/eða eignir
í hendur einkaaðila er hrein einkavæðing eins og
sala ríkisbankanna og ýmissa annarra opinberra
fyrirtækja eru dæmi um. En eins og Brendan Martin
lýsir er stundum hagkvæmara fyrir fyrirtæki
(einkaaðilana) að taka yfir reksturinn en ekki eignirnar, og
stundum er af pólitískum ástæðum erfitt
að taka þetta í einu skrefi og þá er
leiðin sú t.d. að búta stofnunina eða
kerfið niður, bjóða út rekstur sumra eininga,
selja kannski aðrar og ef ný starfsemi bætist við,
að fela hana þá einkafyrirtækjum. Þetta
ferli má kalla einkavæðingarferli
eða bara einkavæðingu, af
því að einkavæðing er í sjálfu
sér ferli sem getur gengið mishratt eða mislangt.
Þannig var sala ríkisbankanna dæmi um
tiltölulega hraða og algera einkavæðingu. Í
erindi sínu á vegum BSRB 5. maí 2004, Opinber
eða einkarekin heilbrigðisþjónusta? (BSRB
2005), taldi sænski prófessorinn Göran Dahlgren upp
nokkur rekstrarform í heilbrigðisþjónustu og
sagði svo að í erindinu yrði athyglinni „einkum
beint að „einkarekstri í
heilbrigðisþjónustu sem rekin er fyrir
almannafé“, þar sem þess konar
einkavæðingarferli er um þessar mundir efst á
baugi í Svíþjóð.“ (bls. 9) Skilgreiningar
þingmannanna Þuríðar Backman og Valgerðar
Sverrisdóttur í ofangreindum tilvitnunum á
orðinu einkavæðing er í samræmi við
notkum þessara fræðimanna á orðinu. Auk
þess gerir Valgerður grein fyrir hinum tveimur merkingum
orðsins, hinni víðari og hinni þrengri. Í
íslenska heilbrigðiskerfinu hafa ýmis rekstrarform
tíðkast og lengi hafa milli 20 og 30% verið í
höndum annarra en ríks og sveitarfélaga, 31%
nú. Það mundi því fáum bregða
við þótt upp kæmu einhver einstök tilvik
þar sem samið væri við einkaaðila um rekstur
einhverra eininga. Nú er hins vegar mikill gangur í
þessu í kjölfar víðtækrar
einkavæðingar á öðrum sviðum, einkum utan
velferðarþjónustunnar, en einnig samhliða
samskonar tilhneigingum á öðrum sviðum
velferðarþjónustunar. Ljóst er að
einkaaðilar ásælast mjög verkefni á
þessum sviðum sem hægt er að hafa hagnað af.
Samtímis virðist það vera nánast
trúarsetning hjá sumum
stjórnmálamönnum að opinberir aðilar eigi
helst ekki að koma nálægt nokkrum rekstri. Við
þessar aðstæður og í þessu
sögulega og pólitíska samhengi er eðlilegt
að líta á þær hugmyndir, sem nú
eru uppi um breytingar á rekstrarformum í
heilbrigðiskerfinu sem og í skólakerfinu og
víðar í velferðarþjónustunni, sem
liði í einkavæðingarferli. Með tilliti til
þess að fjölmargar rannsóknir sýna að
einkavæðing hefur víða leitt til bæði
dýrari og lakari þjónustu og mismunun milli notenda
þjónustunnar er eðlilegt að reynt sé að
sporna við þessari þróun, þessari
einkavæðingu. Stjórnmálamenn
munu áfram deila um hvort núverandi breytingar í
heilbrigðiskerfinu megi kenna við einkavæðingu
eða ekki. Sumir telja – og hafa ákveðin rök fyrir
því – að þessar breytingar séu liðir
í einkavæðingarferli, hversu langt sem það
muni ganga. Þeir sem standa fyrir þessum breytingum eða
styðja þær vilja hins vegar ekki gangast við
því að um einkavæðingu sé að
ræða af því að einkavæðing
heilbrigðiskerfisins á ekki upp á pallborðið
hjá almenningi. Gagnrýnendur þessar
þróunar gera þó einhvern greinarmun á
þeim skrefum sem stigin eru og það er auðvitað
mikilvægt að gera sér grein fyrir slíkum mismun
þó að ferlið sem er í gangi sé
í heild skilgreint sem einkavæðing. Í
þeim umræðum á Alþingi, sem vitnað var
til hér að ofan, þótti Álfheiði
Ingadóttir þingmanni Vinstrihreyfingarinnar – græns
framboðs ástæða til að taka eftirfarandi fram: „Ég verð að segja
að hæstv. ráðherra virðist ekki vita hver er
munurinn á einkarekstri, opinberum rekstri og félagslegum
rekstri. Munurinn á rekstri sem félagasamtök
sjúklinga eða aldraðra sjómanna hafa með
höndum og eiginlegum einkarekstri er sá að
einkareksturinn er rekinn í hagnaðarskyni. Reykjalundur og
Hrafnista eru aftur á móti stofnanir sem eru reknar
þannig að ef einhver afgangur verður, ef arður
verður af starfseminni þá fer hann beint í
að styrkja hana enn frekar. Þetta er munurinn. Það
er ekki verið að sjúga arð út úr
þeim rekstri.“ Álfheiður
Ingadóttir þingmaður Vinstrihreyfingarinnar
græns framboðs á Alþingi 12. mars 2008 http://www.althingi.is/raeda/135/rad20080312T150338.html Tilvitnanir
í ræður þingmanna eru annars vegur úr
umræðum utan dagskrár um einkarekstur og
útvistun á starfsemi Landspítala 7. febrúar
2008 (http://www.althingi.is/altext/135/02/l07133145.sgml) og hins vegar um fyrirspurnir 12.
mars 2008 um hagkvæmni og gæði í
heilbrigðisþjónustu (http://www.althingi.is/dba-bin/ferill.pl?ltg=135&mnr=363) og skiptingu fjárveitinga
til heilbrigðisþjónustu (http://www.althingi.is/dba-bin/ferill.pl?ltg=135&mnr=364). Bækur
og greinar sem vitnað er til: Göran
Dahlgren, Opinber eða einkarekin
heilbrigðisþjónusta? BSRB 2005. Hreinn
Loftsson, „Einkavæðing hjá ríkinu - verkefni
framundan“. Erindi á ráðstefnunni Nýskipan
í ríkisrekstri - árangur og markmið til
aldamóta 26. nóvember 1996. http://www2.stjr.is/fr/radh/radstef/hreinn.htm Håkon
Lorentzen, „Begrepet ‘privatisering’ – innhold og implikasjoner“, 1989.
http://www1.sv.no/fylker/oslo/prihelse/forskerne.html Brendan
Martin, In the Public Interest? Zed Books 1993. Brendan
Martin, Raunhæfar leiðir til að bæta
almannaþjónustuna, BSRB 1999. Ruth
Rikowski, Globalisation, Information and Libraries,
Chandos Publishing 2005. Sjá einnig grein hennar „The Corporate
Takeover of Libraries“, Information for Social Change No.
14, 2001-2002 (http://libr.org/isc/articles/14-Ruth_Rikowski.html),
sbr. líka Einar Ólafsson,
„Hnattvæðing, upplýsingar og bókasöfn“, Bókasafnið, tímarit Upplýsingar,
félags bókasafns- og upplýsingafræða,
30. árg., 2006 (http://notendur.centrum.is/~einarol/rikowski.htm).
Allar bækurnar, sem
hér er vitnað til, eru til í Borgarbókasafni
Reykjavíkur. Júlí 2008 – Einar Ólafsson |
|
|