|
Einar Ólafsson |
Veljum öðruvísi veröld |
|
Ráðstefna í Þjóðarbókhlöðu,
föstudaginn 26. mars 2010 Þjónusta, almannaþjónusta og réttindi
starfsfólks
Einar Ólafsson, Borgarbókasafni
|
|
|
|
Fjallað verður um þjónustutilskipun ESB[1], tildrög hennar, hvað í henni
felst og áhrif hennar á íslenskt samfélag. Velt verður upp spurningum sem
varða almannaþjónustu, skilgreiningu og inntak hugtaksins, starfsemi
bókasafna og upplýsingaþjónustu. Einnig verður vikið að kjörum og réttindum
starfsfólks á innri markaði og einu atvinnusvæði. Bakgrunnur, forsendur: innri
markaður, Lissabon
Fjórfrelsið svokallaða er grundvallaratriði í Evrópusambandinu. Það vísar
til frjáls flæðis fólks, varnings, þjónustu og fjármagns innan innan
Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins. Hugmyndin með því er að það
leiði til samkeppni, stærðarhagkvæmni og sérhæfingar sem styrki
efnahagskerfið og samfélagið. Frjáls þjónustustarfsemi er hluti hins fjórþætta frelsis sem innri
markaður ESB (og samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið[2]) byggist á.
Þjónustustarfsemi er veigamikill þáttur í efnahagslífi allra aðildarríkja
ESB. Þannig starfa um 70% launþega í aðildarríkjum ESB við þjónustustarfsemi. Viðskipti með þjónustu í samanburði við vöruviðskipti og
fjármagnshreyfingar hafa þó verið tiltölulega lítil innan Evrópusambandsins
og hafa skýringar á því verið raktar til hafta sem var viðhaldið á viðskiptum
með þjónustu hjá aðildarríkjunum. Fyrir Evrópudómstólinn komu æ oftar mál sem
vörðuðu frjálsa þjónustustarfsemi og í mörgum þessara mála komst dómstólinn
að þeirri niðurstöðu að löggjöf aðildarríkjanna fæli í sér hindranir í vegi
fyrir frjálsa þjónustustarfsemi og væri af þeim sökum í andstöðu við
stofnsáttmála ESB.[3] Á leiðtogafundi í Lissabon í mars 2000 var hleypt af stokkunum hinu
svokallaða Lissabon-ferli og með því settu Evrópusambandsríkin sér það
markmið að verða „samkeppnishæfasta þekkingarhagkerfi veraldar“[4] fyrir árið 2010. Í
kjölfar þess ákvað framkvæmdastjórn ESB því að skoða sérstaklega hvernig auka
mætti viðskipti með þjónustu milli aðildarríkja ESB og koma þannig á
raunverulegum innri markaði með þjónustustarfsemi og í desember árið 2000
samþykkti framkvæmdastjórnin svokallaða innri markaðsstefnu fyrir
þjónustustarfsemi. Framkvæmdastjóra ESB[5] á sviði innri
markaðar, Frits Bolkestein, var falin umsjón með að semja drög að tilskipun
þessa efnis og þegar tillagan kom fram árið 2004 var hún gjarnan kennd við
hann og kölluð Bolkestein-tilskipunin.[6] Tillagan um þjónustutilskipun, sem kom fram árið 2004, varð mjög umdeild
og meðal annars snerist verkalýðshreyfingin hart gegn henni. Það sem helst
var deilt á voru ákvæði um heilbrigðisþjónustu og vinnurétt sem og hin
svokallaða upprunalandsregla. Í ljósi þeirrar miklu gagnrýni sem tillagan hlaut lagði
framkvæmdastjórnin fram nýja tillögu þar sem tekin voru út ákvæði um
heilbrigðisþjónustu og vinnurétt og verulegar breytingar gerðar á
upprunalandsreglunni. Þó var heilbrigðisþjónustan aðeins undanskilin að hluta
eins og nánar verður vikið að. Var sú tillaga samþykkt í desember 2006 og tekin upp í
EES-samninginn 9. júní 2009. 30. nóvember 2009 lagði efnahags- og viðskiptaráðherra
síðan fyrir Alþingi frumvarp til laga um þjónustuviðskipti á innri markaði
Evrópska efnahagssvæðisins[7]. Það er til
umfjöllunar í viðskiptanefnd þegar þetta er skrifað. Þótt gagnrýnendur Bolkestein-tillagnanna svokölluðu telji að tekist hafi
að sníða helstu agnúana af þeim í lokaútfærslunni, þá voru ekki allir sáttir.
Þannig krafðist verkalýðshreyfingin í Noregi þess að Noregur beiti
neitunarvaldi gegn innleiðingu tilskipunarinnar þar í landi. Það hefði þó
haft býsna alvarlegar afleiðingar fyrir Noreg, og að lokum féll norska
alþýðusambandið, LO, frá þessum kröfum gegn því að stjórnvöld lofuðu að reyna
að veita tryggingar fyrir því m.a. að almannaþjónustan fengi að þróast áfram
og stjórnvöld hefðu enn ábyrgð og stjórn á mikilvægum sviðum samfélagsins og
ákveðin verkefni á þess vegum yrðu leyst á vegum opinberrar almannaþjónustu
svo sem heilbrigðisþjónusta, félagsþjónusta, skólar, samgöngur og framleiðsla
raforku.[8] Skilgreining þjónustu og
almannaþjónustu
Meginmarkmiðið með tilskipuninni um þjónustustarfsemi er að ryðja úr vegi
þeim lagalegu og stjórnsýslulegu hindrunum sem hindra fyrirtæki og
einstaklinga í að selja þjónustu sína á innri markaðnum. Í frumvarpi að lögum um þjónustuviðskipti, sem liggur nú fyrir Alþingi,
segir í 2. gr. – og það er í samræmi við 2. gr. tilskipunarinnar
– að þau gildi „um alla þjónustu sem er ekki sérstaklega
undanskilin gildissviði laganna“ og síðan eru taldar eru upp tólf
tegundir þjónustu sem lögin ná ekki til, þar á meðal
Hins vegar segir í 17. lið
inngangsins: „Almannaþjónusta í almannaþágu sem hefur almenna
efnahagslega þýðingu er þjónusta sem veitt er gegn endurgjaldi og fellur því
innan gildissviðs þessarar tilskipunar.“ Á þessu er reyndar fyrirvari
sem sækja þarf í ESB-sáttmálann, 86. gr. (nú 106. gr.), þar sem segir að
þessi þjónusta skuli skuli falla undir reglur sáttmálanna að því leyti sem
beiting slíkra reglna hindrar ekki framkvæmd þess sem henni er ætlað.[10] En hvað er þjónusta – og hvað er almannaþjónusta, þjónusta í almannaþágu?Í 4. grein tilskipunarinnar
eru skilgreiningar á hugtökum sem notuð eru í tilskipuninni. Þar er þjónusta (service á ensku) skilgreind svo: „öll sjálfstæð
atvinnustarfsemi er lýtur að veitingu þjónustu sem að öllu jöfnu er veitt
gegn þóknun“[11],
svo notuð sé útleggingin í frumvarpi að lögum um þjónustuviðskipti sem liggur
nú fyrir Alþingi. Nánar er vísað til 50. greinar stofnsáttmálans[12]
en 37. grein EES-samningsins er samhljóða og þar er sagt að undir
„þjónustu“ falli einkum starfsemi á sviði iðnaðar, starfsemi á
sviði viðskipta, starfsemi handverksmanna og sérfræðistörf.[13]
En hugtakið þjónusta eitt sér í
tilskipuninni á sem sagt aðeins við um þjónustu sem er af efnahagslegum toga. Hins vegar er hugtakið „almannaþjónusta“, sem er
í íslenska lagafrumvarpinu þýðing á enska frasanum „services of general interest“, skammstafað SGI.
Upphaflega var það notað um þann kjarna almannaþjónustunnar sem stóð
örugglega utan áhrifasviðs markaðarins en er nú notað almennt um
almannaþjónustu.[14]
Í stað þess er komið hugtak sem á ensku heitir „non-economic services of general interest“,
skammstafað NESGI og er þýtt í íslenska lagafrumvarpinu sem „þjónusta í
almannaþágu sem er ekki af efnahagslegum toga“. Hins vegar er hugtakið „services of general economic
interest“, skammstafað SGEI. Bókstafleg þýðing þess er
„þjónusta sem hefur almenna efnahagslega þýðingu“ en í skýringum
með lagafrumvarpinu er lagt til að að inn í hugtakið verði skotið orðunum
„í almannaþágu“ til að útskýra betur hvað átt er við og verði sem
sagt „þjónusta í almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega
þýðingu“. services of
general interest (SGI):
almannaþjónusta non-economic
services of general interest
(NESGI): þjónusta í almannaþágu sem er ekki af efnahagslegum toga services of
general economic interest(SGEI):
þjónusta í almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu Það kann að vera nokkurt
vandamál að skilgreining þessara hugtaka er alls ekki óumdeild í Evrópu og er
raunar í stöðugri þróun, eins og segir í athugasemdum með lagafrumvarpinu.
Þar segir: „Hvort þjónusta telst af efnahagslegum toga verður að meta í
hvert skipti fyrir sig og vert að hafa í huga að þjónusta er ekki sjálfkrafa
ekki af efnahagslegum toga fyrir það eitt að hún er veitt af ríkinu,
ríkisstofnun eða stofnun sem ekki er rekin í hagnaðarskyni.“ Þessi hugtök hafa ekki
verið skilgreind í íslenskum lögum og hvorki í þessu frumvarpi né
tilskipuninni sjálfri er að finna skilgreiningu á þeim. Í athugasemdum með
frumvarpinu er lagt til, að verði þessi hugtök skilgreind, þá verði það gert
í lögum á sviði almannaþjónustu. Í 2. gr. laganna (4. mgr. 4. tl.) segir að
lögin gildi ekki um „rétt stjórnvalda til að skilgreina, í samræmi við
EES-reglur, hvað telst vera þjónusta í almannaþágu sem hefur almenna
efnahagslega þýðingu.“[15]
Líklega er helstu umfjöllun
framkvæmdastjórnarinnar um þessi hugtök að finna í Grænbók hennar um
almannaþjónustu frá 2003[16]
og Hvítbók hennar um almannaþjónustu frá 2004.[17]
Í
Grænbókinni er fjallað um skilgreiningar og orðanotkun í kafla 1.1. (15.
liður o.áfr.) og þangað vísar Hvítbókin. Þar segir að hugtakið
„almannaþjónusta“, þ.e. „services
of general interest“, sé ekki að finna í stofnsáttmála ESB, en það
sé dregið af þrengra hugtaki, „þjónusta í almannaþágu sem hefur almenna
efnahagslega þýðingu“, þ.e. „services
of general economic interest“, sem er notað í stofnsáttmálanum (gr.
16 og 86(2)) en hvorki skilgreint þar né í afleiddri löggjöf. Hins vegar sé
það hefð í Bandalaginu (e: Community)
að samkomulag sé um að hugtakið vísi til þjónustu af efnahagslegum toga sem
aðildarríkin eða Bandalagið fella undir sérstakar skyldur um opinbera
þjónustu (e: public service obligations)
með skírskotun til viðmiðunar um almannahagsmuni. Hugtakið nær sérstaklega
til þjónustu sem veitt er af stórum fyrirtækjum svo sem varðandi flutninga,
póstþjónustu, orku og samgöngur, en einnig ýmskonar annarrar
þjónustustarfsemi (liður 17). Grænbókin og Hvítbókin, sem er í rauninni endurskoðuð útgáfa eftir umræðu
um Grænbókina, fjalla aðallega um þjónustu í almannaþágu sem hefur almenna
efnahagslega þýðingu þar sem stofnsáttmálinn snýst fyrst og fremst um
efnahagslega starfsemi, en hugtakið almannaþjónusta (SGI) er aðeins notað
þegar einnig er vísað til þjónustu sem ekki er af efnahagslegum toga eða ekki
er þörf á að tilgreina hvort um efnhagslega þýðingu sé að ræða (liður 18). Sérstaklega er tekið fram í Grænbókinni að ekki megi rugla þessum tveimur
hugtökum saman við það hugtak sem á ensku er kallað „public service“, enda sé það ónákvæmara, hafi
mismunandi merkingar og geti leitt til ruglings (liður 19). Í Grænbókinni er
það einungis notað í sérstökum samböndum, svo sem „public service obligations“ sem útleggst
„skyldur um opinbera þjónustu“. Gagnrýni og kröfur um löggjöf
um almannaþjónustu
Í umsögn BSRB[18] um lagafrumvarpið er
gagnrýnt hversu illa skilgreind þessi hugtök eru, þessi tvískipting á
hugtakinu „almannaþjónusta“ sögð óskýr og óljós, framkvæmdastjórn
ESB hafi neitað að setja fastmótaðar reglur um skilgreiningu hugtakanna
tveggja og Evrópudómstólnum hafi verið látið eftir að móta þær reglur sem
gilda um hvað sé almannaþjónusta í hagnaðarskyni og hvað ekki. BSRB hefur
áhyggjur af að verði frumvarpið að lögum sé ljóst að undir
þjónustutilskipunina geti fallið öll þjónusta, t.a.m. á heilbrigðisviði önnur
en sú sem viðkemur sjúklingum beint, það geti leitt til þess að þeir sem
þurfa á því að halda eigi þess ekki kost að fá þjónustu vegna fjárhags síns.
Þótt heilbrigðisþjónusta sé sérstaklega tilgreind er gert ráð fyrir að hið
sama gildi um aðra þætti almannaþjónustu. Loks segir að BSRB leggi
megináherslu á að íslenska ríkið afsali sér ekki lýðræðislegum rétti til að
skipuleggja almannaþjónustuna að eigin vild. Í gagnrýni á áhrif þjónustutilskipunarinnar á almannaþjónustu hefur helst
verið litið til heilbrigðiskerfisins, en enda hafa kannski margir
gagnrýnendur einkavæðingar helst áhyggjur af einkavæðingu innan þess. Þar er
líka auðvelt að benda á dæmi um hugsanleg áhrif, en það sem gæti haft áhrif á
í heilbrigðiskerfinu gæti hugsanlega haft áhrif á öllum öðrum sviðum
almannaþjónustunnar, en þau eru kannski misjafnlega opin eða viðkvæm fyrir
þessum hugsanlegu áhrifum. Þess vegna hafa komið upp umræður um nauðsyn þess að sett séu lög um
almannaþjónustuna, sem skilgreini hana betur og verji gegn markaðs- og
einkavæðingu. Evrópusamband verkalýðsfélaga (ETUC) setti í nóvember 2006 af stað
undirskriftasöfnun til að krefjast þess að sett verði lög í ESB um
almannaþjónustu (e: public services),
en eins og ETUC notar það hugtak tekur það yfir bæði SGI og SGEI. Í skýringargrein á vef ETUC[19] er sagt að erfitt sé
að skilgreina almannaþjónustu, skilgreining hennar sé misjöfn eftir
aðildarríkjum ESB, en hún nái til dæmis vatnsveitna, orkuveitna, skolpveitna,
heilsugæslu, félagsþjónustu, menntunar og póstdreifingar. Einnig sé munurinn á almannaþjónustu (SGI) og þjónusta í almannaþágu sem
hefur almenna efnahagslega þýðingu (SGEI) óljós og hafi komið til kasta Evrópudómstóllsins
(European Court of Justice).
Almennt megi skilgreina almannaþjónustu (SGI) sem þjónustu sem er veitt beint
af opinberum aðilum meðan þjónusta í almannaþágu sem hefur almenna
efnahagslega þýðingu (SGEI) feli í sér einhvers konar efnahagslegt samband
milli veitanda og neytanda þjónustunnar. Bent er á að allt frá lokum 9. áratugar síðustu aldar hafi
framkvæmdastjórn ESB haldið fram þeirri stefnu að opna svið eins og síma- og
fjarskiptaþjónustu, flutningaþjónustu, rafmagn og gas fyrir markað og hvetja
til samkeppni. ETUC var sátt við þá niðurstöðu sem varð í þjónustutilskipuninni og fólst
í að hún var ekki látin ná til almannaþjónustu (SGI) og þjónustu í
almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu (SGEI), nema að takmörkuðu
leyti, þótt sambandið hefði kosið betri skilgreiningu og telji þessi
þjónustusvið hafa verið skilin eftir í lagalegu tómarúmi sem þurfi að leysa
sem allra fyrst og þess vegna var farið af stað með þessa undirskriftasöfnun. Evrópusamband starfsfólks í almannaþjónustu, EPSU, hefur líka lagt fyrir
Evrópuþingið kröfur[20] sem varða framþróun
opinberrar almannaþjónustu innan Evrópusambandsins. Þær hafa fengið stuðning
ETUC, enda í samræmi við kröfur þess, og snúa í sem stystu máli að því að ESB
móti og samþykki sérstaka tilskipun um almannaþjónustuna sem viðurkenni hið
sérstaka hlutverk hennar og verji hana ágangi markaðsaflanna. BSRB hefur hvatt íslensk stjórnvöld til að setja rammalöggjöf um opinbera
almannaþjónustu. Lykillinn að því er sú stefna ESB að ríkjum sé í sjálfsvald
sett að skipuleggja og skilgreina almannaþjónustuna eftir eigin höfði, svo
fremi sem það stangast ekki á við regluverk ESB. Hængurinn á því frelsi sem
ESB veitir þarna er hins vegar sá, segir í greinagerð BSRB fyrir fund
utanríkismálanefndar Alþingis 8. júní 2009,[21] að ef viðkomandi
stjórnvöld aðildarríkis eða væntanlegs umsækjanda hafa ekki mjög skýr lög er
varða opinbera almannaþjónustu, eða hafa hagað skipulagi, rekstrarumhverfi og
framkvæmd almannaþjónustunnar með slíkum hætti að óljóst er hvort hún telst
rekin á samkeppnissviði eins og það er skilgreint af ESB, þá er
almannaþjónustan í stórri hættu á að lenda inni á áhrifasviði löggjafar um
innri markaðinn. Fyrirvari ríkisstjórnar
Íslands
26. maí 2009 samþykkti ríkisstjórnin að tillögu Ögmundar Jónassonar
þáverandi heilbrigðisráðherra að skýr fyrirvari yrði settur við innleiðingu
þjónustutilskipunarinnar um að Íslendingar afsali sér ekki lýðræðislegu valdi
yfir almannaþjónustunni. Þessi skilyrði eru á sviðuðum nótum og skilyrðin sem
norska stjórnin hefur sett.[22] Í greinargerð ráðherrans segi m.a.: „Efnistök þjónustutilskipunarinnar eru byltingarkennd meðal
tilskipana ESB, að því leyti að hún tekur ekki til afmarkaðra sviða eða
atvinnugreina, heldur nær til allrar þjónustu. Öll þjónusta fellur undir
tilskipunina, nema hún sé sérstaklega undanþegin. Hér er í raun og veru verið
að setja í framkvæmd einn hinna fjögurra hornsteina ESB, frelsi til að veita
þjónustu. Um leið takmarkar þetta „þjónustufrelsi“ frelsi
aðildarríkjanna til að skipa sínum málum eftir eigin höfði.“ Ráðherrann telur í greinargerð sinni að að hér sé verið „að flokka
hagsmuni „efnahagslífsins“ og reglur og kröfur „innri
markaðar“ Evrópusambandsins skör hærra, en ýmis félagsleg, menningarleg
og umhverfisleg gildi, sem kjörin stjórnvöld vildu hefja til vegs en kynnu að
stangast á við „frelsi“ þjónustuaðila. Þau þarf að réttlæta með
tilvísun í undantekningarákvæði, meðan hagsmunir þjónustuveitenda og réttindi
eru í öndvegi.“ Það sem vakti áhyggjur heilbrigðisráðherrans var ekki síst það, að þrátt
fyrir að í 2. gr. tilskipunarinnar[23] sé sagt að
heilbrigðisþjónustan sé undanskilin, hvort sem hún er á vegum opinberra aðila
eða einkarekin, þá er þar ekki tekið fram það sem sagt er í 22. lið
inngangsins að tilskipuninni,[24] að einungis sú starfsemi heilbrigðisþjónustunnar sé
undanskilin sem framkvæmd er af þeim heilbrigðisstéttum sem hafa fagbundið
leyfi til starfa í því landi sem þjónustan er veitt.
Það þýddi að opinn samkeppnismarkaður ríkti í störfum í heilbrigðisgeiranum
sem unnin eru af þeim sem ekki eru í lögvernduðu starfi. Að auki er aðeins átt við þjónustu þessara stétta við sjúklingana
sjálf samkvæmt handbók um innleiðingu tilskipunarinnar.[25] Í fyrirvara ríkisstjórnarinnar segir m.a.: „Ísland leggur áherslu á
að stjórnvöld – á öllum stigum, jafnt ríkisstjórnar sem sveitarstjórnar
– hafi áfram lögsögu til að ákvarða að hvaða leyti þjónusta eigi að
vera á höndum opinberra aðila, hvernig hún verði skipulögð og fjármögnuð sem
og hvaða sérstökum skilyrðum slík almannaþjónusta skuli hlýta.“[26] Varnaglar í tilskipuninni
En í tilskipuninni – og lagafrumvarpinu – eru þrátt fyrir
allt slegnir ýmsir varnaglar fyrir einkavæðingu almannaþjónustunnar. Í 2. lið 1. greinar tilskipunarinnar (sem tilgreinir efni (e: subject matter) hennar) segir að
tilskipunin fjalli ekki um markaðsvæðingu þjónustu í almannaþágu sem hefur
almenna efnahagslega þýðingu (SGEI), hvort sem hún er í höndum opinberra
aðila eða einkaaðila.[27] En þá er líka rétt að
hafa í huga að skilgreining þessa hugtaks er mjög óljós. Í sama lið segir
líka að tilskipunin fjalli ekki um einkavæðingu opinberra aðila sem veita
þjónustu[28] (2. gr., 4. mgr. 1.
tl. lagafrumvarpsins innleiðir þetta ákvæði). Í 3. lið sömu greinar segir að tilskipunin fjalli ekki afnám einkaréttar
á sviði þjónustustarfsemi, né ríkisaðstoð sem er veitt í aðildarríki
Bandalagsins/EES-ríki og fellur undir samkeppnisreglur
Bandalagsins/EES-samningsins. Ennfremur rétt stjórnvalda til að skilgreina, í
samræmi við lög Bandalagsins/EES-reglur, hvað telst vera þjónusta í
almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu, hvernig sú þjónusta sé
skipulögð og fjármögnuð, í samræmi við reglur Bandalagsins/EES-reglur um
ríkisaðstoð, eða hvaða sérstöku skyldur felast í slíkri þjónustu.[29] Og í 4. lið segir að tilskipunin hafi ekki áhrif á ráðstafanir, í samræmi
við lög Bandalagsins/EES-reglur, til að vernda eða stuðla að margbreytileika
menningar og tungumála eða fjölbreyttri fjölmiðlun.[30] Og 6. og 7. liður segja að tilskipunin snerti ekki vinnurétt. Þessir varnaglar eru teknir upp í 2. gr. íslenska lagafrumvarpsins. Upprunalandsreglan
Tillagan um þjónustutilskipun, sem kom fram árið 2004, varð mjög umdeild
og meðal annars snerist verkalýðshreyfingin hart gegn henni. Það sem helst
var deilt á voru ákvæði um heilbrigðisþjónustu og vinnurétt sem og hin
svokallaða upprunalandsregla. Samkvæmt upprunalandsreglunni giltu um þjónustuveitanda reglur þess
lands þar sem hann var með staðfestu en ekki þar sem þjónustan var veitt,
það er að segja að þjónusta sem er löglega veitt í einu aðildarríki er jafn
lögleg í öðru ríki. Hugsunin var sú að sömu upprunareglur ættu að gilda um
þjónustuviðskipti og um vöruviðskipti, það er ef tiltekin vara er lögleg í
heimalandi er hún jafnframt lögleg í öðru landi. Bannað yrði að setja frekari
hömlur á löglega framboðna þjónustu þótt hún yrði veitt yfir landamæri, og
upprunaland bæri ábyrgð á því að þjónustuveitandi færi að leikreglum og lögum
sem giltu í heimalandi. Óttast var að í krafti upprunalandsreglunnar yrði
hægt að stunda félagsleg undirboð. Oftast er fullyrt að upprunalandsreglan hafi verið tekin út úr lokagerð
tilskipunarinnar og satt er það að hún er hvergi nefnd þar á nafn. Hins vegar
mun vera nokkuð umdeilt hvort hún hafi verið afnumin að fullu. Í greinargerð
með lagafrumvarpinu íslenska er það orðað svo að það hafi verið
„verulegar breytingar gerðar á upprunalandsreglunni“. Í tilskipuninni er gerður greinarmunur annars vegar á staðfesturétti
(III. kafli, 9.–15. gr. tilskipunarinnar) og hins vegar því þegar
þjónusta er veitt án staðfestu (IV. kafli, 16.–21. gr.
tilskipunarinnar). Að auki eru svo almennar reglur sem gilda óháð því hvort
þjónustuveitandi hyggst vera með staðfestu í aðildarríki eða veita þjónustu
án staðfestu. Þessi greinarmunur er einnig gerður í frumvarpinu þar sem III.
kafli gildir þegar þjónustuveitendur hyggjast hafa staðfestu á Íslandi, IV.
kafli fjallar um þjónustuveitendur sem vilja veita þjónustu án staðfestu á Íslandi
en aðrir kaflar frumvarpsins gilda í báðum tilvikum. Í greinargerðinni er þessi kaflaskipting skýrð svo: „Málamiðlunin
var því sú að láta upprunalandsregluna
einungis gilda þegar þjónusta er veitt án staðfestu og er það ástæða
fyrrgreindrar kaflaskiptingar“ (leturbreyting mín). Hvað þýðir þetta? Í lagafrumvarpinu er orðið „staðfesta“ (e: establishment) skilgreint svo:
„þar sem raunveruleg atvinnustarfsemi þjónustuveitanda fer fram, í
ótiltekinn tíma og á fastri atvinnustöð þaðan sem þjónustan er í reynd
veitt“ (3. gr., 4. tl.). Tilskipunin og lögin fjalla um þjónustu sem ríkisborgari eða aðili með
staðfestu í EES-ríki veitir öðrum ríkisborgara í EES-ríki eða öðrum sem nýtur
góðs af réttindum sem honum er veitt með EES-gerðum (3. gr. 2.-3. tl.). Tillagan frá 2004 gerði ráð fyrir því að það gilti almennt að
þjónustuveitandi gæti verið með staðfestu hvar sem er á EES-svæðinu og veitt
þjónustu hvar sem er og um þá þjónustu giltu reglur þess ríkis þar sem hann
hefði staðfestu, hvort sem þjónustan er veit þar eða í öðru ríki. Um það var
notað hugtakið „upprunalandsregla“. Í endanlegu tilskipuninni voru hins vegar settar sérstakar reglur um það
ef þjónustuveitandi hefur ekki staðfestu þar sem þjónusta er veitt. Hugtakið
„upprunalandsregla“ er hvergi notað. Hinsvegar einkennist sá
kafli tilskipunarinnar – og lagafrumvarpsins – sem fjallar um
„frelsi til að veita þjónustu án staðfestu“, eins og kaflinn
heitir í íslenska frumvarpinu, af því að óheimilt er að takmarka frelsi til
að veita þjónustu á þennan hátt. Þannig má ekki setja skilyrði sem felur í
sér „kvöð um leyfi frá lögbærum yfirvöldum nema kveðið sé á um
undantekningu frá því í lögum þessum eða sérlögum“ (13. gr. 4. mgr. 2.
tl.) eða „kvöð um að þjónustuveitandi hafi undir höndum vottorð frá
lögbærum yfirvöldum um hæfi til að stunda þjónustustarfsemi“ (13. gr.
4. mgr. 5. tl.). Hvergi er að sjá neitt sem skyldar þjónustuveitanda „án
staðfestu“ til að fara að reglum þess lands þar sem þjónustan er veitt.
Í 2. mgr. 13. greinar segir „Lögbæru yfirvaldi er einungis heimilt að
setja sérstök skilyrði fyrir veitingu þjónustu án staðfestu ef það er
nauðsynlegt með vísan til allsherjarreglu, almannaöryggis, lýðheilsu eða
umhverfisverndar“ (gr. 16.1.(b) í tilskipuninni).[31] Í greinargerð með
þessari grein segir: „Ákvæðið kemur ekki í veg fyrir að lögbær yfirvöld
á Íslandi geti látið ákveðin skilyrði gilda um þjónustuveitendur sem hafa
staðfestu á Íslandi þó að þeim sé ekki
heimilt að láta þau gilda um þjónustuveitendur sem veita þjónustu án
staðfestu“ (leturbreyting mín). Þá má geta þess að í 17.gr. lagafrumvarpsins, sem fjallar um upplýsingar
um þjónustuveitendur, segir í 3. mgr. 2. tl. að viðtakandi þjónustu eigi rétt
á upplýsingum um „starfsreglur sem gilda um þjónustuveitanda í
staðfestuaðildarríki hans, sé um lögverndaðar
starfsgreinar að ræða“ (leturbreyting mín). (Sbr. gr. 22 3(b) í
tilskipuninni[32]). Það er því ekki annað að sjá en þeir sem veita þjónustu án staðfestu séu
býsna óbundir af þeim reglum, eða skilyrðum, sem gilda innanlands. Þó er sérstaklega kveðið á um að þessi ákvæði hafi „ekki áhrif á
rétt lögbærs yfirvalds til að beita reglum sem kveðið er á um í
kjarasamningum“ (13. gr. 5. mgr.). Þannig er komið til móts við kröfur
verkalýðshreyfingarinnar. Í athugasemdum sem BSRB sendi viðskiptaráðuneytinu 2. september 2009,
meðan frumvarpið var enn í smíðum, var lýst áhyggjum af því, varðandi 13. gr.
frumvarpsins, að hér skipti „ekki máli hvort um [er] að ræða
smáfyrirtæki eða alþjóðleg stórfyrirtæki, né hvort þau kunni að valda
verulegri röskun á innlendum markaði.“ Spurt er hvort hægt sé „að
setja inn ákvæði sem koma í veg fyrir slíka markaðsröskun?“ [33] Í tilskipuninni eru
reyndar engin slík ákvæði. Jafnframt gagnrýnir BSRB hversu þröngar heimildir íslensk stjórnvöld hafa
til að setja skilyrði fyrir veitingu þjónustu, skv. ofangreindri 2. málsgrein
13. greinar frumvarpsins og samvarandi grein í tilskipuninni (gr. 16.1.(b)),
þar sem vísað er til öryggisþátta í þrengri skilningi en BSRB hugnast. Talað
er um allsherjarreglu, sem er þýðing á enska hugtakinu „public policy“, og er sú þýðing í samræmi við
skilgreiningu hugtaksins skv. dómsniðurstöðum Evrópudómstólsins. Í þessum
athugasemdum sínum gagnrýnir BSRB þetta ákvæði fyrir að ekki sé vísað til
„annarra þeirra atriða sem stjórnvöld gætu talið eðlilegt að tekið væri
tillit til á grundvelli almennrar stjórnarstefnu, svo sem að stjórnvöld megi
setja reglur eða hamla þjónustuveitendum með tilliti til verndunar atvinnu,
eða með tilliti til sanngjarnrar samkeppni eða með vísan til að verið er að
berjast á móti svindli eða spillingu. Það er með öðrum orðum væntanlega
bannað.“[34] Í 6. mgr. 13 greinar er sagt að ráðherra geti kveðið á um almennar
undanþágur frá skilyrðum þessarar greinar í reglugerð. Samkvæmt greinargerð
er þar vísað til þess að í 17. gr. tilskipunarinar eru taldar upp gerðir
Evrópusambandsins og ýmiskonar þjónusta sem er undanþegin gildissviði þessa
kafla. Þar má meðal annars finna höfundarrétt og tilskipun um vernd
gagnagrunna.[35] Áhrif tilskipunarinnar á kjör
starfsmanna
Eins og fyrr segir voru ákvæði um vinnurétt, sem voru í upphaflegu
tillögunni, tekin út vegna gagnrýni verkalýðshreyfingarinnar. Í
lagafrumvarpinu segir (2. gr. 4. mgr. 8. tl.) að reglur laga þessara gildi
ekki um „vinnurétt, þ.m.t. réttinn til að semja um kjör og framfylgja
kjarasamningum, vinnuskilyrði, heilbrigði og öryggi á vinnustað, tengsl milli
vinnuveitenda og starfsmanna, eða almannatryggingalöggjöf.“ Í athugsemdum sínum gagnrýnir Alþýðusamband Íslands[36] þetta ákvæði og telur
það ekki nógu skýrt, en tilskipunin sjálfi kveði miklu skýrar á um þetta
atriði. Í annan stað hefur Alþýðusambandið áhyggjur af gerviverktöku.
„Er þá m.a. verið að vísa til hættunnar á því að erlendir
þjónustuveitendur (þar með talið starfsmannaleigur) skrái starfsmenn sína sem
verktaka og reyni með þeim hætti að að koma sér undan því að virða íslenska
löggjöf og kjarasamninga um réttindi og skyldur þeirra sem hjá þeim
starfa.“ Viðurkennt sé í þjónustutilskipuninni sjálfri að um
raunverulega hættu sé að ræða, en á því er tekið í 87. tölulið inngangs
tilskipunarinnar.[37] Alþýðusambandið telur
ástæðu til að frumvarpið verði endurskoðað í þessu ljósi. Í skýrslu sem norska rannsóknarstofnunin Fafo gerði fyrir atvinnu- og
viðskiptaráðuneytið í Noregi segir: „Þar segir að þótt segja megi að
„upprunalandsreglan“ sé enn fyrir hendi í tilskipuninni þrátt
fyrir að hugtakið sjálft hafi verið tekið út úr endanlegri gerð hennar, þá
snerti hún á engan hátt vinnuréttarleg atriði.“[38] Lokaorð
Margir telja að með uppgangi nýfrjálshyggjunnar og markaðvæðingar á
undanförnum áratugum, sem komi meðal annars fram í GATS-samningum
Heimsviðskiptastofnunarinnar (WTO) og þjónustutilskipun Evrópusambandsins,
eða í það minnsta fyrstu tillögum að henni, sé opinberri þjónustu hætta búin.
Við höfum orðið vör við deilur um markaðvæðingu og einkavæðingu í
heilbrigðismálum og menntamálum, einkavæðingu vatnsveitna hefur víða verið
mótmælt o.s.frv. Þeim spurningum hefur líka verið varpað fram hvort opinberri þjónustu á
sviði bókasafna og upplýsingaþjónustu sé hætta búin. Eða þurfum við opinbera
þjónustu á þessum sviðum? Flestir telja nú að svo sé, það kunni ekki góðri
lukku að stýra að einkavæða og markaðsvæða algerlega bókasöfnin. Hins vegar
eru sjálfsagt flestir sammála um það, hvaða afstöðu sem menn annars hafa til kapítalisma
eða sósíalima, einkarekstrar og markaðvæðingar eða opinbers rekstrar, að
starfsemi bókasafna og upplýsingaþjónustu verði aldrei alfarið rekin af
opinberum aðilum, þótt ekki sé nema vegna þess að einkafyrirtæki þurfa oft að
hafa sín bókasöfn og skjalasöfn og allskyns upplýsingaþjónusta hefur æ meiri
þýðingu fyrir starfsemi fyrirtækja, hvort sem þau eru opinber eða einkarekin.
Bókasafna- og upplýsingaþjónusta er því í eðli sínu ekki alfarið opinber
þjónusta meðan við búum ekki við opinberan rekstur án undantekninga. En þótt við teljum mikilvægt að opinberir aðilar reki bókasafnaþjónustu
og kannski líka aðra upplýsingaþjónustu út frá þeirri hugsun að jafn og
frjáls aðgangur að upplýsingum sé mikilvæg mannréttindi og mikilvægur þáttur
í lýðræðislegu samfélagi, er spurning hvort við þurfum að hafa einhverjar
áhyggjur. Þarf ég sem starfsmaður Borgarbókasafnsins og áhugamaður um öfluga
almannaþjónustu þess að hafa einhverjar áhyggjur af því að það verði
einkavætt og selt einhverjum gróðamönnum sem hafa eigin ágóða að leiðarljósi
í rekstrinum, kannski með þeim afleiðingum að gjaldskráin verði hækkuð og
úrvalið minnki? Þegar ég fór að vinna þetta erindi hafði ég samband við nokkra félaga
okkar á Norðurlöndum og Bretlandi, sem hafa fylgst með áhrifum viðskiptasamninga
og markaðsvæðingar á bókasöfn og upplýsingaþjónstu, og spurði þá hvort þeir
hefðu eitthvað kannað áhrif þjónustutilskipunarinnar á bókasöfn og
upplýsingaþjónustu. Þau svör sem ég fékk var að líklega hafi
þjónustutilskipunin, eins og hún varð á endanum, ekki áhrif á bókasöfn, í það
minnsta meðan þau veita ókeypis þjónustu, og var þá vísað til þess sem segir
í 17. lið inngangs hennar að einungis þjónusta sem veitt er gegn endurgjaldi
falli undir gildisvið hennar. Hér getur hin óljósa skilgreining almannaþjónustu, það er að segja hinn
óljósi greinarmunur á „þjónustu í almannaþágu sem er ekki af
efnahagslegum toga“ og „þjónustu sem hefur almenna efnahagslega
þýðingu“, valdið áhyggjum, enda segir í 17. lið inngangsins að sú
síðarnefnda falli undir tilskipunina. Flest almenningsbókasöfn á Íslandi
veita þjónustu sína gegn hóflegu endurgjaldi. Telst þjónusta þeirra þá vera
„þjónusta sem hefur almenna efnahagslega þýðingu?“ Nú veita auðvitað opinberir aðilar ýmiskonar almannaþjónustu gegn gjaldi,
svo sem heilbrigðisþjónustu, þjónustu leikskóla og ýmsa þætti félagsþjónustu.
Sá er þó munurinn að heilbrigðisþjónusta og félagsþjónsta eru undanskildar
tilskipuninni, með ákveðnum takmörkunum þó. Þjónusta bókasafna fellur
hinsvegar ekki undir neina undantekningu nema þá sem felst í „þjónustu
í almannaþágu sem er ekki af efnahagslegum toga“. Það er kannski ekki mikil hætta á tilskipunin hafi áhrif á
almenningsbókasöfn, en það er þó fullt tilefni til að kanna það hvort
gjaldtaka íslenskra bókasafna geti reynst þeim skeinuhætt ætli þær að veita
þjónustu sína undir merkjum almannaþjónustu. (Rétt er að
geta þess, að á ráðstefnunni þar sem þetta erindi var flutt, var upplýst að
gjaldtaka sem einungis er ætlað að dekka kostnað en ekki skapa arð brýtur
ekki í bága við „þjónustu í almannaþágu sem er ekki af efnahagslegum
toga“. Því ætti sú gjaldtaka sem nú viðgengst á íslenskum
almenningsbókasöfnum ekki að skapa neina hættu gagnvart
þjónustutilskipuninni.) |
|
|